Ma. Amparo Casar
Jóvenes Construyendo el Futuro (JFC) es un programa que busca atender una problemática real: el conjunto de jóvenes entre 18 y 29 años que no estudian y no trabajan. Ese subconjunto de ciudadanos demanda y merece atención si México aspira a dar oportunidades a quienes no las tienen, preparar mejor a su fuerza laboral y abrirles un mejor camino para incorporarlos al mercado de trabajo. Nunca, salvo quizá el programa de Primer Empleo de la administración de Felipe Calderón, se había implementado una intervención exclusiva para los jóvenes que no estudian y no trabajan. El programa es tan ambicioso que se propone dar atención a 2.3 millones de jóvenes mediante su incorporación a Centros de Trabajo (CT) dispuestos a capacitarlos a lo largo de un periodo de cinco a 12 meses y pagándoles durante ese lapso tres mil 600 pesos más su inscripción al Seguro Social.
La celeridad con la que se ha implementado este programa llevó a que cerraran inscripciones anticipadamente (1 de agosto) por haber llegado a la meta de 900 mil becarios o “jóvenes vinculados” para 2019. Esto a pesar de que al último corte la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) reportaba 369 mil 337 vacantes y hay suficiencia presupuestal. En 2020 el programa se reabrirá hasta alcanzar los 2.3 millones de jóvenes contemplados.
En Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad nos planteamos un trabajo de mediano plazo para evaluar los efectos de la capacitación sobre los becarios y ofrecer elementos para la mejora del mismo con el objetivo de que los recursos públicos invertidos tengan la mayor incidencia posible sobre las oportunidades de los becarios. El primer paso de toda evaluación es el análisis del padrón. En este caso el de los CT autorizados y el de los becarios inscritos que aspiran a ser capacitados. Los hallazgos a partir del padrón nacional y del estudio de caso de la Ciudad de México fueron sorprendentes en materia de transparencia, verosimilitud de los datos y ejercicio presupuestal.
A nivel nacional los datos ofrecidos en el portal de la STPS alcanzaron al 1 de agosto un total 157 mil 70 CT y 900 mil becarios. El primer hallazgo fue un padrón público con grandes carencias y anomalías. Un padrón que hace imposible la verificación de los datos porque en el caso de los becarios la única información disponible es la del número total de “jóvenes vinculados” por entidad federativa y en el caso de los CT nombres de personas físicas y morales sin ninguna otra información adicional.
Sorprende la opacidad del padrón pues según los propios Lineamientos de operación publicados en el Diario Oficial de la Federación (28-06-2019) la documentación que deben de presentar los CT que se postulen para participar en el programa deben incluir: “I. Acta constitutiva otorgada ante fedatario público que acredite la existencia de la persona moral; II. Constancia de inscripción ante el RFC; III. Identificación oficial vigente del representante legal o apoderado del CT; IV. Documento otorgado ante fedatario público, que acredite la personalidad del representante legal o apoderado del CT; V. Comprobante de domicilio del CT o del domicilio fiscal; VI. Fotografías del exterior e interior del CT, es decir, del lugar donde va a realizar la capacitación”.
Los Lineamientos también establecen que los representantes de los CT deberán entregar: el plan de capacitación que corresponda, datos de contacto de la persona que fungirá como tutor(a) para cada plan de capacitación y un Convenio Marco.
Si existe y obra en poder de la STPS, esta información no se encuentra disponible para ser revisada y analizada. Esto milita no sólo contra el derecho a la información sino también contra la posibilidad de verificar el padrón y evaluar el programa.
¿Cómo —nos preguntamos— ubicar y verificar la existencia de un CT que aparece en el padrón como “¿María Cristina” o “Abarrotes Don Juan” o “Pollería” o “Papelería” o “Diputado Federal”? Estos son ejemplos reales del listado que la STPS ofrece en su portal.
La falta de calidad y las características de la información proporcionada pueden atribuirse a la celeridad con que quiso implementarse el programa, al descuido o a la falta de experiencia de los responsables de su construcción y difusión, pero eso no justifica que se publique información incompleta.
Un segundo hallazgo es que la evolución en el tiempo de los padrones nacionales de CT y de becarios es, en el mejor de los casos, atípica y estadísticamente improbable y, en el peor, inverosímil y poco creíble. Prácticamente todos los días se inscribieron la misma proporción de becarios, de hombres y mujeres, de niveles de escolaridad y de edades. De esta manera, en la página de la STPS se reportan diariamente (salvo cuatro días) exactamente el 57% de becarias y el 43% de becarios. Esto ocurre el primer día de medición (abril 11) y el último (9 de septiembre) independientemente de días festivos o fines de semana. Lo mismo sucede con el nivel de escolaridad: la misma proporción de becarios que tienen primaria (7.6%), secundaria (27.6%), preparatoria (43%), carrera técnica (4%), carrera universitaria (17.6%) o posgrado (0.3%). Y vuelve a pasar con el perfil de becarios por edad: misma proporción de jóvenes de 18, 19, 20, 21… 29 años inscritos todos los días.
Es francamente increíble que una población tan heterogénea como es la de los jóvenes de entre 18 y 29 años que no estudian y no trabajan se presente un patrón de inscripción de becarios como el recién descrito.
Al pasar del nivel nacional al estudio de caso de la Ciudad de México los hallazgos son aún más sorprendentes. La Ciudad de México ocupa el séptimo lugar de entre las entidades federativas con mayor número de becarios, 42 mil 159 y cuenta con seis mil 469 Centros de Trabajo registrados.
Sin la información necesaria la auditoría que MCCI pudo practicar al padrón corrió por la búsqueda en diversas páginas oficiales como el Sistema de Información Empresarial de la Secretaría de Economía, Compranet, Marcanet, y páginas web, Sección Amarilla, aplicaciones diversas y redes sociales.
De un universo del 82% del padrón (cinco mil 439 de seis mil 449 CT) no pudieron ser localizados dos mil 881 CT (personas morales), ni 843 personas físicas inscritas como receptoras autorizadas para capacitar becarios. ¿Cómo ubicar en la Ciudad de México una empresa listada en el padrón como Lavandería, Taller Mecánico o Herrería, y cómo comprobar la existencia de una persona física que aparece en el padrón de CT con el registro de Jorge, Emelia o Candy sin ningún otro dato?
En la investigación se lograron identificar por nombre a 646 empresas receptoras de becarios, pero no se las pudo ubicar y a otras 140 que sí se localizaron, pero al hacer la visita dijeron no estar inscritas como CT en el programa.
Finalmente, se encontró a otros 214 CT que dijeron estar inscritos, pero nunca haber recibido becarios y 136 que afirmaron haber tenido a algún o algunos becarios pero que ya no asistían.
Esta larga serie de “descartes” nos dejó tan sólo con 413 empresas localizables y con becarios en regla. En estos últimos la suma total de becarios fue de mil 923.
En resumen, sólo en 54 de cada 100 CT encontrados había al menos un becario; en 18 de cada 100 encontrados alguna vez hubo algún becario; y en 28 de cada 100 se reportó no haber recibido jamás un becario.
Estos hallazgos no significan que los CT no existan sino simplemente que, con los datos proporcionados por la STPS, no pudo verificarse su existencia.
Ante estos hallazgos la STPS ha comunicado que “la información que se pone a disposición es un listado de empresas, negocios, talleres, artesanos, agricultores, carpinteros, cerrajeros, electricistas, abogados, artistas, tiendas de abarrotes, instituciones públicas, organizaciones sociales, entre otros actores que se han comprometido a recibir aprendices y formarlos”. Sin embargo, en ningún momento ofrece una explicación de por qué este listado contiene registros inverificables sin ningún tipo de información que permita su ubicación a pesar de que, de acuerdo con los lineamientos previamente mencionados, cuentan con dichos datos o deberían contar con ellos para poder ser registrados.
La pregunta se impone: si la STPS tiene los datos de su existencia y del número de jóvenes en cada uno de ellos, ¿por qué no ponerla a disposición del público y someterse al escrutinio? ¿Por qué sembrar la duda de una simulación o alteración del programa JCF?
Falta por analizar si los muchos o pocos becarios que están inscritos en el programa realmente están recibiendo algún tipo de capacitación que en el futuro les abra las puertas del mercado de trabajo formal.
Aún es pronto para evaluar éste, que es el propósito final del programa, pero para ello hará falta información y, en el caso de la STPS, grupos de control que permitan valorar si los jóvenes reclutados pudieron acceder a mayores y mejores oportunidades. En caso contrario estaremos frente a un programa en el que estrictamente se alivió la situación de algunos jóvenes de manera temporal (cada becario puede permanecer un mínimo de cinco y un máximo de 12 meses) y quizá, ante el enojo de, pasado el tiempo, ya no tener los tres mil 600 pesos a los que se acostumbraron.
La STPS dice contar con un Plan de Capacitación que respalda las actividades de estos becarios y contar con los Convenios Marco firmados para los CT, pero éstos tampoco son públicos y se pide un acto de fe de que realmente existen.
Por lo pronto, y tan sólo de manera preliminar, el trabajo en campo para la CDMX encontró una serie de quejas tanto de parte de los CT como de los becarios. Los dueños de las empresas o encargados de la capacitación mencionaron de manera reiterada el ausentismo, la impuntualidad y el no cumplimiento del horario establecido. Se presenta también el fenómeno de despidos de personal previamente empleado y su sustitución por becarios, así como la “contratación” de familiares.
Del lado de los becarios las quejas son de otra naturaleza: el tiempo que pasan para ser vinculados con alguna empresa; la utilización de los jóvenes en tareas ajenas a las prometidas y la ausencia de capacitación real; el “requerimiento” por parte del CT de una “cuota mensual por el costo de capacitación”; y atrasos en el pago prometido.
Un tercer y último hallazgo fue el del gasto ejercido y por ejercer en el primer año de funcionamiento de este programa.
Jóvenes Construyendo el Futuro tiene un presupuesto asignado en el PEF 2019 de 40 mil millones de pesos. Para el primer semestre del año se tenía estimado erogar 15 mil 393 millones de pesos pero se ejercieron sólo cuatro mil 918 millones de pesos. Esto equivale a un subejercicio de 10 mil 474 millones o 68%.
Aun haciendo el supuesto heroico de la existencia de 900 mil becarios en el programa y del pago puntual a cada uno de ellos por los meses que permanecieron en él, la cantidad máxima que podría gastarse para el cierre del año sería de 24 mil 358 millones de pesos. Esto significa que para el final de 2019 habrá un subejercicio de cuando menos 15 mil 641 millones de pesos o 39% del gasto estimado para el programa.
Las preguntas se agolpan: ¿se hizo un mal cálculo del gasto requerido?, ¿hubo una sobrepresupuestación intencional?, ¿a dónde irán a parar los más de 15 mil millones que sobrarán? La única pista que tenemos es que según el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el Ejecutivo tiene la facultad de reasignar los recursos del PEF de manera francamente discrecional y sólo dando cuenta con posterioridad al Congreso de cómo se gastaron.
Las dudas que genera el programa JCF pueden disiparse en una primera instancia de manera relativamente fácil. A través de la transparencia. Basta con poner a disposición en su portal institucional la documentación requerida para cada CT; publicar la base de datos de CT indicando el número de becarios adscritos a cada uno, así como sus características de edad, género y escolaridad; hacer públicos los Planes de Capacitación y Convenios Marco correspondientes que amparan la transferencia de recursos a cada becario.
Sólo con un padrón confiable y verificable podrán la STPS, el Coneval, la Auditoría Superior de la Federación, la academia o cualquier otra organización ciudadana evaluar los beneficios de uno de los programas más emblemáticos de esta administración. De otra manera seguiremos, como en el pasado, sospechando del propósito clientelar de los programas y del mal uso y abuso de los recursos públicos destinados a ellos.
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